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海游叶

 
 
 

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美国运用政策体系促进创新活动  

2012-09-30 09:51:48|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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美国是当今世界上唯一的超级大国,不仅拥有最大的经济总量,而且拥有最多的创新成果,是科技高度发达的国家。美国创新体系具有多元化和多样性特点,全国的科技创新与研发活动,主要由联邦政府实验室、企业、大学和非营利研究机构来进行。美国在基础科学研究方面拥有雄厚的科研力量,处于世界领先地位,美国科学家每年在重要学术期刊上发表的论文,占全世界科技论文总篇数的30%左右。在绝大多数新兴的高技术领域,也处于世界领先地位。多年来,美国高度重视增强自主创新能力,构筑并运用完善的政策支持体系,促进自主创新活动的发展。

一、运用土地政策树立创业创新恒心

美国早期人口大多是农业生产者,普遍轻视工商业,直到19世纪末20世纪初,才由农业社会向工业社会转变。那时创新活动被限制在相当狭小的范围内,政府资助科技活动的能力也很有限,没有形成指导全国科技工作的统一政策,无论是基础科学研究,还是应用技术开发,都以民间自发行为为主。联邦政府对创新活动的支持,主要通过立法形式来实施。这一时期,对创业创新者来说,影响深远的是林肯总统签署的两部土地法。

1862年5月20日,林肯总统签署《宅地法》,规定凡身为一家之长,或已达21岁的美国公民,自1863年1月1日起,只需交纳10美元的登记费,就可在西部获得160英亩的土地,耕种五年后就能够拥有这片土地的产权。这项法律,激发了美国人到西部去创业创新的巨大热情。特别是,使原来在西部地区漂移不定的私自垦殖者,通过辛勤劳动获得了合法土地,从而有了属于自己的恒产,创业创新的恒心随之树立起来,不再居无定所到处漂泊了。

1862年7月2日,林肯总统签署《土地赠与法》。其核心内容,是联邦政府向各州赠与土地创建大学。根据这个法案,联邦政府把它在各州的一部分国有土地赠与州政府,由州政府出售土地,再以出售土地的收入作为开办州立大学的基金。根据这一法案,政府建立了69所大学和学院,并与私人损资者一起共建了一些大学。康奈尔大学、马里兰大学和普渡大学等著名大学,都是依靠《土地赠与法》建立起来的。

《土地赠与法》的颁布,是美国大学发展史上的一个重要转折点,它在美国高等教育史上具有十分重要的意义。美国在《土地赠与法》出台以前,大学教育主要模仿英国和欧洲大陆的体制,着重培养人文和理科方面的专业人才,重视基础理论教学,忽视工科和应用学科的发展。《土地赠与法》完全摆脱了原有的传统观念,大力倡导培养应用性人才,发展工农业生产急需的学科,促使大学专业和课程设置密切与生产实践相结合。根据《土地赠与法》的有关规定,州政府出售国有土地获得的款项,必须用作开办新大学或支持当地已有的学院。但不管选择何种方式,这些大学或学院都必须设立工科特别是机械专业和农业专业,培养机械、工程和农业方面的技术人才,以便促进当地工农业生产的发展。

《土地赠与法》实施之后,美国迅速建立起以地方为主的高等教育体系,以实用为主的科技运行机制,终于摆脱了对欧洲经济、技术和教育的依附关系。美国的高等学校,有政府的土地赠与和资金支持,有社会各界人士的捐赠,还有自己应用技术的转让,迅速积累起巨额固定资产,有恒产者有恒心,从而坚定不移地走出一条美国式的创新人才培养道路。

二、运用专利政策激发社会创新热情

前面说过,美国政府先是把专利保护条款写入宪法,接着又制定专利法,建立专利制度。著名作家马克·吐温在谈到专利制度时,用了一个有趣的比喻,他说:“没有专利局和完善的专利法的国家就像一只螃蟹,这只螃蟹不能前行,而只能横行和倒退。”

以专利法为基础的美国联邦政府专利政策,不仅保护了发明创新者的权益,而且激发了整个社会的创造热情。自此以来,美国成了发明家的天堂,各种各样的发明,如雨后春笋般从各个领域冒了出来。著名发明家爱迪生正是在这块肥壤沃土中迅速成长起来,开创了一个发明创造的新时代。爱迪生自从1868年10月发明“投票计数器”,获得生平第一项专利权以来,一生共完成2000多项创造发明成果,名下拥有1093项专利

美国总统林肯形象地总结过专利制度的作用,他说:“专利制度就是将利益的燃料添加到天才之火上。”这句话,至今仍刻在美国商务部的大门口上。美国从林肯总统执政的最后一年1865年开始至1900年的35年间,经过正式批准登记的发明专利达64万余件,远远多于其他国家。美国依靠强大的科技创新实力和成果,很快在以电气化为标志的第二次工业革命中独占鳌头。

三、运用投入政策夯实科技创新微观基础

美国成为当今世界科技实力最强的国家,一个重要原因,是其多年来一直坚持科技高投入政策。美国采用多元化和多样性的科技体制,形成灵活有效的投入机制,引导各类投资主体把资金投向科技领域。政府部门、私人公司、高等学校,以及非营利社会团体,都可以成为科研经费的来源渠道。美国联邦政府对科技投入也非常重视,每年支出的科研经费均有较大幅度的增长。在科技高投入政策的推动下,美国政府所属科研机构,以及高校、企业和其他非营利组织科研机构的创新实力不断增强,夯实了全美科技创新的微观基础。

美国联邦政府投入的科研经费总额,1971年为152亿美元,1980年为300亿美元,1990年为617亿美元,1996年为634亿美元,2000年为696亿美元,2004年为934亿美元,2006年为1348亿美元,2008年为1431亿美元,2009年科技预算拨款为1470亿美元。

四、运用税收政策刺激创新活动蓬勃发展

美国对科技创新活动的支持,除了通过财政预算直接投入外,把税收政策作为主要的政策杠杆,给予税收豁免和优惠,是政府促进研发活动和创新成果产业化的基本手段。为了不断增强企业和科研机构开展创新活动的实力和后劲,联邦政府采取了一系列优惠税收政策,通过免税、减税或退税等措施,促使创新活动主体保持旺盛持久的发展势能。

1.运用优惠税收政策刺激企业开展创新活动。

一是以免税待遇刺激企业积极开展研发活动。《美国法典》和国内税收法等规定,企业从事公益性的研发活动,可以享受免税待遇。而公益性研发活动所指的范围相当宽,可以包括符合特定条件的合同研究乃至商业研究:⑴所有联邦政府或地方政府有关部门资助合同的研究;⑵在有利于资助方的同时,以其他方式服务于公众利益的研究,如有助于科学教育、有助于产生某个新产业或治疗某种疾病的研究;⑶资助方保留有关权益,包括可以申请专利,只要及时将创新成果公开,则该创新活动仍然可以认为是公益性研究。美国国内税收法还规定,以下研发活动也可以享受免税待遇:⑴有关人类疾病和健康方面的医疗技术开发;⑵农业方面的技术开发;⑶从事公共安全检测方面的研发活动,如开发公共安全检测的技术标准和检测设备等。

二是以退税待遇刺激企业积极开展研发活动。美国国内税收法规定,一切工商企业,如果其从事的研究开发活动的经费,与以前相比有所增加,那么,该企业可以获得相当于增加值20%的退税。这里所说的研究开发经费,可以是该企业自身花费的研究开发成本,也可以是委托别人研究开发的开支。在费用构成上,包括雇用研究人员的薪金、必要的物质消耗、计算机上机费,以及直接保障研究开发顺利完成的服务性活动。

美国政府采用优惠税收政策,比采用财政预算补贴,能够更有效地促进企业的科技创新活动。以财政直接补贴形式支持企业研发活动,需要对企业事先进行筛选,需要事先选择合适的技术创新方向,还会由于市场的不确定性导致选择失误,从而提高企业研发的社会成本。通过免税和退税等办法,可以把企业的研发活动与市场竞争挂钩,由激烈的市场竞争来选择企业的研发项目和创新方向。这样,优惠税收政策,总是使技术创新成功的企业获得更大收益,从而有更强的研发实力和后劲。同时,美国政府采用优惠税收政策,实际上是通过政府的市场行为,有意识地引导企业技术创新活动的范围、速度、规模和方向,以便提高企业研发活动的宏观效益。

2.运用优惠税收政策刺激科研机构开展创新活动。

根据《美国法典》和国内税收法等规定,政府部门和高校所属科研机构,除了可以享受企业研发活动同样的优惠税收政策外,还可以享受以下优惠税收政策:⑴根据美国国内税法规定,政府所属科研机构,是政府部门的一个组成部分,应当免征所得税。⑵根据《美国法典》第26章第170款规定,凡是向政府所属科研机构捐款,都属于给政府公共事业的“慈善捐款”,捐款人可以获得相应的减税待遇。⑶根据《美国法典》第26章第501款规定,大学科研机构是大学的组成部分,作为“教育机构”,是可以免税的。

在优惠税收政策的刺激下,美国大学的科研机构,已成长为从事基础研究的基本力量,从事应用研究的重要力量。同时,政府所属的科研机构,也逐步成长为科技创新的中坚力量。在美国,很多政府部门所属的研究机构,特别是国家实验室,大都建在大学里,附属于大学或委托大学代管。美国不少一流的研究型大学,都为政府代管国家实验室。这些设在大学里的国家实验室,既是政府机构又属于教育系统,它们不仅可以获得大量的政府经费资助,而且可以享受多种优惠税收政策。它们在税收杠杆的刺激下,作为原始性创新基地,承担着国家基础研究、技术开发和科技攻关等方面大量的科研任务,有力地推动创新活动向前发展。

五、运用风险投资政策促进高新技术产业化

高新技术产业化,是一个国家增强创新能力和综合国力的重要措施。高新技术产业化离不开风险投资。风险投资的定义,美国风险投资协会解释为:由职业金融家投入到新兴的、迅速发展的、具有巨大竞争潜力的企业中一种股权资本。狭义的风险投资可以理解为:促进高新技术产业化,制造和经营技术密集型产品的投资。自从出现风险投资以来,美国政府就开始研究并制定风险投资政策,形成许多有利于风险投资业成长的鼓励性措施,进而通过风险投资的发展促进高新技术产业化。

目前,美国有风险投资公司4000余家,风险投资总额超过1000亿美元,每年得到风险资本支持的高科技项目10000多个,风险投资主要进入信息技术、生物工程等高科技产业。

六、运用技术政策增强企业创新能力

 长期以来,美国政府对企业的自主创新活动,采取不干预政策,除了通过税收优惠待遇等鼓励措施外,放手让其在市场竞争中自由发展。至于企业创新所需的新技术,政府给予的扶持政策,也仅限于从国防工业向民用企业溢出一些先进技术。进入20世纪80年代,美国科技领先的地位,日益受到日本和西欧等强有力的挑战。有关资料显示,在美国专利中,美国国内发明者所占比重,由1970年的73%,下跌到1983年的52%。特别是,许多工业企业自主创新能力出现下滑现象。面对此况,美国政府及时调整宏观政策,采取适当干预措施,形成有利于企业增强自主创新能力的技术政策。

1.制定中小企业技术创新计划。

目前,在美国,99%的企业是中小企业。它们容纳了60%的就业人数,并创造出70%的新增就业机会,其产值占国内生产总值的40%。为了增强中小企业的技术创新能力,美国在1982年通过了《小企业创新发展法》,进而按照这个法规,制定中小企业技术创新计划,鼓励中小企业挖掘技术潜力,加强技术创新,并为技术创新的起步与研发阶段提供资金支持。

这项计划要求,农业部、能源部、航空航天局和国家科学基金会等部门,每年抽出一定比例的预算经费,形成专项资金,用于支持中小企业的技术创新,同时由这些部门确定每年的技术创新主题,并接收和处理中小企业提出的资金申请。

这项计划分两步实施:一是起步阶段,规定时间为6个月,中小企业最多可获得10万美元的资助,这个阶段着重考察该技术创新是否可行,有多大价值。二是研发阶段。中小企业技术创新的起步阶段完成,经有关部门审核符合要求,可进入研发阶段,它的扶持时间最长为两年,资助经费最多可达75万美元,这个阶段重点是开发出新技术,并对其市场化潜力进行评估。

2.实施扶持企业的技术合作伙伴计划。

美国在制定和实施中小企业技术创新计划的基础上,又制定一系列扶持企业的技术合作伙伴计划,由联邦政府有关部门帮助企业引进技术,目的是提高那些没有科研机构企业的技术水平。

这类技术合作伙伴计划主要有:由商务部标准技术研究院负责制订,并贯彻落实的《先进技术计划》和《制造技术推广计划》;由国防部负责制订并执行,以促进军用技术转化成民用技术为目的的《技术再投资计划》;通过能源部牵头制订,并由其所属12个实验室与82家纺织公司共同执行的技术合作计划:《美国纺织合作伙伴关系计划》;由能源部、国家科学基金会、国家标准技术研究院等6个部门参加制订,并由国家科技委员会负责协调,以提高美国建筑业技术水平为目的的《建筑与建设计划》;由中小企业局负责制订并落实的《中小企业创新研究计划》等等。

制订和实施技术合作伙伴计划,主要目的,是促进企业与政府部门所属科研机构、高校科研机构以及非营利科研机构之间,建立技术合作伙伴关系,并鼓励企业与各类科研机构组建成合资企业,以增强自身的技术开发能力。

3.颁布促进企业技术转移的法规。

20世纪70年代以来,世界经济和科技实力的对比发生了深刻变化,美国面对贸易赤字与失业率居高不下,以及日本和西欧迅速崛起带来的巨大压力,重新反思自己的经济和科技政策。长期以来,美国规定,由政府经费资助形成的科技成果,它的产权归政府所有,没有经过政府有关部门的审核批准,不得在生产过程中应用,并限制它们以专有授权方式转让给企业,这大大降低了企业利用创新技术的意愿和可能,使高校和科研院所的许多科研成果被束之高阁。面对此况,1980年美国国会通过了《拜杜法案》,规定政府资助形成的创新成果,科研单位拥有产权并可自由转让,发明人可以分享产权收益。这样,不仅保护了科技人员的应有权益,激发了科技人员的创新热情,而且可以使企业迅速获得新技术,并通过吸收消化来增强自身的创新能力。

由此开始,美国政府先后制定了20多项技术政策和法规,专门用于鼓励技术创新或技术转移。例如,1984年,在修改《拜杜法案》的基础上形成《专利与商标修正法案》,进一步明确大学、科研机构和科技人员在创新活动中的产权关系,提高企业吸收新技术的积极性,有效地促进新技术的转移和运用。1988年,颁布《综合贸易与竞争力法》,提出通过加强技术转移来提高企业竞争力,主要措施是,设立国家标准和技术研究院,把科研机构和企业联合起来共同实施先进技术计划。建立区域制造业技术转移中心,通过制造业发展合作计划,把政府资助产生的制造业新技术推广和转移到中小企业去。1992年,推出《小企业技术转移法》,规定给小企业提供技术资助,具体方法是让小企业与大学、政府部门所属科研机构或非营利组织科研机构,共同参与项目研究,并以此为基础获得新技术。1993年,在修改《国家合作研究法》的基础上形成《国家合作研究生产法》,允许两家以上企业合作研究同一项目,规定这一行为不受《反托拉斯法》的限制,并由此为基础成立大学与企业共同组成的技术转移联盟,进一步加快新技术的开发和转移。通过这些技术政策和法规,层层破除影响企业技术转移的障碍,确保专利技术能够通过企业迅速转化为现实的生产力。

七、运用政策合力全面提升创新实力

20世纪90年代以后,美国以增强国家竞争力为目标,出台了一系列促进研发和创新的政策。如1991年制定《美国技术优先法》,1993年发布《技术为经济增长服务:增强经济实力的新方针》,1995年颁布《国家技术转移促进法》,1996年公布《技术与国家政策》,2000年推出《技术转移商业化法》等。到2005年12月,制定《国家创新法》,进一步完善了创新政策支持体系。提出成立“总统创新委员会”,设立总统《创新加速鼓励基金计划》,大幅度增加基础研究投入,永久减免研究开发税收,加强创新人才培养,支持优秀中试平台试验,鼓励对技术创新热点问题开发等,以确保美国经济在全球稳居领导地位。

2006年2月,白宫科技政策办公室(OSTP)国内政策委员会颁布了《美国竞争力计划》,提出今后10年,美国为进一步提高国家竞争力,在促进研发、创新和教育方面准备采取的行动。在此基础上,2007年8月9日,美国颁布了《美国竞争力法》,强调通过增加研究投资,加强小学到研究生院科学、技术、工程和数学教育的机会,以及发展创新型基础建设等手段,维持和提高美国21世纪的创新能力。

根据美国政府管理和预算提供的资料看,从2008年度预算开始执行《美国竞争力法》,相关部门大幅度增加经费:美国国家卫生基金会(NSF)经费增加8.7%,为64.29亿美元;美国能源部(DOE)科学办公室经费增加15.6%,为43.97亿美元;美国国家标准技术研究院(NIST)核心实验室的预算增加15.5%,为4.92亿美元;航空航天局(NASA)的经费增加6.5%,为173.09亿美元;国防部高级研究计划局(DAPRA)基础研究的经费增加5.5%,为1.53亿美元;美国农业部(USDA)竞争力研究的经费增加35.3%,为2.57亿美元;食品和药物管理局(FDA)的经费增加6.1%,为20.85亿美元。但基础科学研究经费增长率较低,如国家科学基金会(NSF)经费仅增加1%,为45亿美元。

现任总统奥巴马主张以科技保障国家安全。继续推进核威慑战略,增加太空研发投入,提防生物恐怖主义。其具体计划是,在海外,用3年时间,投资50亿美元,推进共享安全伙伴关系战略,形成一个国际化的人才和法律基础框架。在国内,用5年时间,每年投入100亿美元,建立全民健康电子信息系统,帮助医药部门建立合作网络,不仅服务于日常的健康治疗,而且可以应对突发的生物恐怖攻击。

参考文献

[1] 张明龙.区域政策与自主创新 [M].北京:中国经济出版社,2009.

[2]黄先智.美国科技政策的演变及特点[J].云南科技管理,2003,⑵ .

[3]温珂. 奥巴马时代的美国科技政策展望:从保守走向积极务实[N].科学时报,2008-11-11.

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